县域集团化办学师资共享实践困境、成因溯源与政策改进
作 者：
王虎栋，东北师范大学中国农村教育发展研究院博士研究生
安晓敏，东北师范大学中国农村教育发展研究院教授、博士生导师
县域集团化办学致力于通过实现资源共享，推进义务教育优质均衡发展，其中师资共享是关键环节。当前县域集团化办学师资共享的突出问题表现为持续性、有效性和协同性不足。究其成因，师资配置机制不完善、过程评价制度不健全、管理权责划分不明晰，是导致集团师资共享困境的主要根源。为摆脱集团化办学师资共享困境，建议优化师资配置，保障持续性；健全评价制度，增强实效性；厘清管理权责，形成协同性。
2025年，《中共中央办公厅 国务院办公厅球探足球比分：进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》指出，“实施基础教育扩优提质行动计划，通过挖潜扩容扩大现有优质中小学校、公办幼儿园学位供给，将义务教育基础薄弱学校纳入优质学校集团化办学或托管帮扶。”县域集团化办学作为办学模式的创新性探索，愈加成为促进义务教育优质均衡发展的重要途径。县域集团化办学的优势特征在于触动治理机制体制变革，从而打破区域内学校间资源共享壁垒。其中，通过师资共享实现教师队伍素质整体提升，是县域集团化办学的重要目的。师资共享指“在集团内部充分运用干部、骨干教师的管理和教育教学经验与智慧，通过制度建设、新型组织构建、团队塑造等多种方式，带动普通教师专业发展，从而促进集团教师队伍建设的行动方式”。其具体形式包括集团内教师交流轮岗、合作教研、集体备课、跨校区教师结对等。师资共享有效程度决定集团化办学的实施成效。然而，师资共享作为跨组织边界行动，在突破与重组的跨界过程中面临诸多困境，制约着集团化办学目标的实现。因此，如何促使师资共享在组织跨界中有效实施，是提高县域集团化办学成效亟须回应的重要问题。
本文以江苏省G县为案例进行探究。G县从2018年开始实施集团化办学，形成了包括“以城带乡”“以强带弱”“以老带新”等多种集团化办学类型，其实践具有较强的综合性、丰富性；截至2024年，该县义务教育集团化办学覆盖率已达70%，并被确定为集团化办学可复制可推广的试点地区。研究者先后两次在G县进行实地调研，通过对访谈资料和政策文本进行分析，揭示县域教育集团师资共享面临的问题，深入探究师资共享问题背后的治理成因，有助于优化集团化办学治理体制机制，进一步提升县域教育集团化办学的成效。
一、县域集团化办学师资共享的实践困境
县域集团化办学的核心之一是通过师资共享帮助薄弱校、新建校等培育出一批优质的师资力量，实现学校的可持续发展。然而，当前县域集团化办学师资共享实践面临持续性、有效性和协同性不足等问题，难以有效实现师资共享的目的。
（一）集团教师数量不足，师资共享持续性欠缺
集团化办学师资共享的前提是有师资可以共享，如此才能保证共享的持续性。但是，集团师资数量不充足，难以满足师资的持续性共享。
一是集团师资初次分配数量不足。集团师资初次分配指教育行政部门对集团内学校师资的配置。一方面，学校层面体现在因师资不足而聘用临聘教师。其突出反映在核心校中，由于其吸引了球探足球比分的生源，与之相匹配的教师需求也随之增加。然而由于其编制短缺，学校被迫聘用编外教师。当学校本身师资数量不足时，师资共享则更加困难。另一方面，集团整体层面体现在由于集团成立导致教师需求增加，原有师资规模难以满足。集团成立需要配备完善的集团领导人员、相应的中层管理人员和教辅人员等，存在人员数量扩增的内在需求。G县一所教育集团由6所成员校组成，规模的扩大导致该集团管理层级和组织数量增多，对师资补充需求迫切。但实践中集团师资总量扩充不足，缺少师资共享所需的基础条件，导致共享难以开展实施。
二是集团师资再分配中核心校过度输出。集团师资再分配指集团内部通过交流轮岗等方式对不同学校师资的配置。“以强带弱”是集团化办学中广泛采用的模式，其中推动优质师资共享是核心校需要承担的使命。然而，当再分配中核心校师资过度输出，超出合理阈值，就会对学校基本的教学秩序产生负面影响，最终导致师资共享难以为继。调研发现，一所集团核心校近年来由于学生数量扩增，自身已面临着师资紧张的压力。但即便在此情况下，该校一年内仍向三所成员校派出四十多名教师进行交流，而成员校到核心校交流的教师只有十几人，这加剧了核心校师资短缺的困境。最终，该校不得不召回一批交流的骨干教师，以维持学校的正常运作，但与此同时，集团内教师交流也随之中断。
（二）集团教师共享过程流于形式，师资共享实效性不高
集团化办学师资共享的最终落实需要依靠教师群体真正执行，教师的执行行为直接决定了师资共享的实效性。然而，现实中教师在师资共享中存在功利性和浅表化等执行偏差行为，弱化了集团师资共享的实施成效。
一是教师功利化交流偏离初衷，师资共享“名不副实”。功利化共享主要体现在职称晋升原本作为激励教师交流的手段，却变相成为部分学校和教师的功利性行为。G县集团政策规定，在申报高级教师职称时，城区学校的校长教师，须有1年及以上乡村学校或薄弱学校任教经历。然而在实际操作中，集团学校和教师存在占用交流名额用作职称评定现象。一些学校在选择交流对象时，会优先考虑有评定职称需求的教师，而非派遣满足成员校需求的教师。有教师也坦言，参加交流轮岗的目的主要在于评职称。集团教师交流本应基于成员校的需求，从而选拔适配的教师进行交流。但是，当交流名额被有评职称需求的教师占用后，便会导致交流教师与对方学校实际需求脱节，影响师资共享的质量。
二是师资浅表化共享难达实效，师资共享“有形无神”。浅表化共享指集团教师在参与共享活动时，仅是为了完成指派要求而实施的表面化的，缺乏实质性改进意义的行为。其在实践中表现在集团同课异构、集体备课等活动中，不同学校教师相互之间多为夸赞式、形式化的“客套”，而真正提出建设性意见的“建言”行为却较为缺乏。集团教研活动未能真正基于教师的需求设计开展，导致对教师专业发展的提升有限。
（三）集团管理参与主体单一化，师资共享协同性不强
集团化办学师资共享聚变效应的产生，需要集团管理主体协同参与、达成共识，从而增强共享的针对性和合理性。然而，实践中集团管理呈现单中心化的特点，师资共享管理主体间协同性不强。
一是集团管理权力呈现核心校中心化、薄弱校边缘化特征。一方面，在集团化办学政策制定过程中，球探足球比分是核心校起草，而薄弱校只是被动接受。这导致集团共享与薄弱校的实际诉求契合度不高。另一方面，在集团中设立的一些关键部门，如教学研究中心、教师研修中心等，负责人也均由核心校人员担任，薄弱校仅设有联络人。薄弱校的诉求未能在集团决策中充分体现，造成师资共享难以有针对性地促进薄弱校发展。
二是集团管理职责呈现核心校包揽化、薄弱校依赖化特征。集团管理往往由核心校管理者和教师将自身理念、制度直接移植到薄弱校。这种嫁接模式虽然能实现规模经济效益，降低外部成本，有利于集团化办学初期阶段政策的推行。但是，嫁接模式同时也容易造成薄弱校对核心校的过度信任，导致其思考弱化和依赖性增强，抑制了其能动性的发挥。实践中体现在，有核心校在初期向薄弱校输送了大量优秀教师，薄弱校中层干部也几乎由核心校交流教师担任。当交流期结束后，由于自身干部队伍的历练和培养不足，薄弱校很快出现了师资青黄不接的问题。
二、县域集团化办学师资共享困境的成因溯源
县域集团化办学作为一种顶层设计驱动下的政策产物，其治理体制机制无疑对集团化办学实施产生重要影响。调研发现，师资配置机制、过程评价制度和管理权责分配等治理的局限性，引发了县域集团化办学师资共享的实践困境。
（一）配置机制不完善，师资共享基础待夯实
相比独立学校，县域集团化办学师资共享对教师配备的数量、结构等需求均发生了转变。然而，与之相匹配的师资配置机制仍不完善，导致无法有效满足师资共享的供给需求。
一是师资配置的统筹程度不高。受当前县域教育管理体制的影响，集团师资配置的统筹程度较低。一方面，存在统筹主体层级低位的限制。当前在人口变化趋势影响下，不同区域学龄人口呈现快速变化态势，这对区域间师资配置的及时性调整提出了更高要求。然而现行“以县为主”的教育管理体制，无法实现区域间师资高位统筹调配，导致不同区域教师编制短缺和富余并存的局面。G县近年来尤其是初中学龄人口规模攀升，教师需求随之增长。但是，囿于编制“只减不增”的刚性约束及“以县为主”的管理桎梏，教师编制难以充足供给，而其他县域地区富余编制难以转移到G县，造成该县教师编制总量紧张且难以缓解的困局。另一方面，师资配置各部门未形成合力。县级教师人事管理事权分散在不同的政府部门，其中涉及教育局、人社、财政、编办等多个部门。由于多个部门存在不同的利益诉求、部门惯例等，其合作意愿往往不高。这导致县域师资配置管理的碎片化，未能形成工作合力，不同部门难以协同为集团化办学提供充足的师资。
二是师资配置的支持力度不足。现行师资配置背后反映了在县级教育资源有限性的前提下，集团化办学发展逻辑是“省”而非“给”，偏好“低成本、少投入”。[7]其一，对集团师资支持的标准模糊。虽然政策中提及对集团核心校教师给予倾斜支持，但在支持比例、依据标准等关键方面未予以明确阐释。这种模糊性导致倾斜措施刚性保障乏力，造成集团教师配置数量不足。其二，对集团师资支持覆盖面不足。具体表现为对单法人型教育集团（即同一人担任集团各个学校的法人代表）实施师资配置倾斜，多法人教育集团（即集团各个学校都有自己的独立法人）则被忽视。而这背后也受限于县级自身财政经费、编制数量等的相对短缺，难以提供充足供给。当集团化办学师资配置倾斜难以达到足够的支持力度，不仅激励效果难以实现，甚至基本的保障条件也无法满足。
（二）过程评价制度不健全，师资共享质量难监管
集团化办学师资共享的落实需要发挥监督评价制度的约束性作用，保障师资共享质量。然而，由于实践中师资共享的过程评价制度不完善，导致师资共享过程的效果难以保障。
一是师资共享的过程性考核评价不足。在集团教师交流轮岗及集团教研中，现行评价球探足球比分聚焦量化指标的达成，而缺少对过程质量的评估制度。具体而言，教师交流轮岗侧重于对交流人数、称号以及年限的规定；集团教研中注重对教师教研参与次数、时长等规定。然而，教师共享的一个核心目的是发挥骨干教师示范引领作用，但其在实际过程中是否发挥了这一作用，发挥了多少作用，则缺少完备的评价标准。同时，针对教师在共享过程中未能有效履行职责的情况，亦未构建相应的问责制度。这一过程考核评价的不足容易引发教师的“搭便车”行为。
二是师资共享过程的评价主体与评价对象割裂。在集团教师交流过程中，流入校对交流教师的工作表现最为了解，但因缺乏评价和管理权，失去了相应的约束手段。而具有评价权的流出校不了解交流教师情况，但由于交流教师配合学校工作而不会严格深究，进而使交流教师管理处于放任自流的状况。G县政策规定，交流轮岗教师年度考核由流出校组织实施，流入校将交流教师平时的表现结果反馈给流出校。这一政策设计初衷虽为规避因校际绩效考核差异而导致的教师工资损失问题，却在实践中造成了“了解的人不能评，能评的人不了解”的尴尬局面。
（三）管理权责不明晰，师资共享协同治理未形成
集团化办学师资共享协同治理的制度前提是建立权责明晰的规则框架。但是，由于现行集团管理权责划分的模糊性，造成集团师资共享管理协同不足。
一是集团成员校的管理权力划分不清晰。集团化办学是一种以契约为纽带构建的大规模多层次组织形态。作为一种新型的组织形态，集团化办学需要对不同主体权力格局重新分配以适应组织变化，促进组织协调运行。然而，现实中集团化办学的管理权力分配存在不明晰问题。一方面，政策文件只提及了单法人集团的权力分配，但多法人教育集团中校长之间权力如何划分，则没有明确规定，另一方面，即便在单法人集团中，也只规定了总校长的权力，但是其他成员校则没有具体规定，这造成了集团内部权力失衡。
二是集团成员校的管理职责规定不清晰。集团章程中强调核心校校长是集团发展的“第一责任人”，而薄弱校具体应承担哪些职责则缺少明确规定。集团化办学应是一种共生和互惠学习模式，不同学校应自主并积极地相互展开合作，形成一种专业改进共同体。如果只强调核心校的职责，而薄弱校职责不清，容易诱发薄弱学校的“躺平心态”和“拿来主义”，将学校发展的责任寄托于核心校。如有核心校管理者反映，在集团教学督导过程中，其本应是双方学校相互监督、共同评价，但实际情况却是核心校单方面履行督导职责，即便向薄弱校提出建议，亦未得到改变。在集团管理职责规定不足情况下，薄弱校对于自身职责以及对集团化办学应有的责任意识较为淡薄，导致师资共享管理协同不足。
三、县域集团化办学师资共享的政策改进
县域集团化办学师资共享的长效实行，关键在于建立与之相适配的、完善的治理体制机制，促进治理的创新与优化。为此，需从优化师资配置、健全评价制度、厘清管理权责等方面多措并举，改进县域集团化办学治理政策。
（一）优化师资配置机制，保障师资共享的持续性
集团化办学模式下，师资共享得以有效施行的前提是确保在学校与集团两个层面均拥有充裕的师资。为此，需要优化师资配置机制，提高师资配置的统筹效能和支持力度等，为集团师资充足供应筑牢根基。
一是提高师资配置统筹层次。建立“省级统筹、市级调配”的编制管理机制。省级政府部门建立编制周转池，将长期闲置空余编制集中起来，同时在编制周转池内合理预留一定比例的机动编制，向集团化办学项目定向定量投放闲置空余编制。市级政府部门根据不同县域教师编制盈缺情况，统一调配，将超编县域的冗余编制作为集团化办学师资的扩充来源。另外，针对县级财政紧张、无力为集团化办学提供充足供应的地区，由省级和市级政府按不同比例分担经费，完善县域集团化办学教育人员经费等保障。
二是建立师资配置部门间联动机制。师资配置统筹需要将教师管理权向教育行政部门集中，而这一过程涉及复杂的组织重组以及利益调整，因此需充分发挥党的领导的制度优势，破除不同部门合作的制度障碍。应建立县级党委领导下的集团化办学工作领导小组。工作领导小组应由县级党委书记或党委副书记为组长统一领导，总揽全局；同时明确规定集团师资配置各部门的职能，确立教育行政部门的主导地位，协同编办、人社、财政等多部门成员配合教育行政部门。通过从组织协调与资源整合层面显著提升师资配置的效率与质量，逐步促进教师实现跨校区、跨学区、跨学段等的流动。
三是以集团为单位配置师资。从以集团为单位的视角统筹配置师资，有利于充分兼顾每所学校及集团整体运转所需要的教师数量。其一，建立集团师资配置标准。该标准不仅需满足集团内各学校的师资需求，还应充分考虑因集团组建而产生的新增教师和行政岗位，以及集团教师交流引发的师资需求变化等因素，以此保障集团整体运行的师资供给。其二，针对不同类型的集团化办学，实施差异化的师资配置策略。如根据不同集团成员校数量以及学生规模等，确立教师实际需求数量。对于“以老带新”型的集团化办学，由于核心校向新校输送教师数量大，因此需加大对此类集团的师资倾斜力度等。
（二）健全共享过程评价制度，提升师资共享的实效性
集团化办学师资共享的高质量落地实施，需充分发挥好集团师资共享过程性评价的作用。其中，构建和完善集团师资共享过程评价制度是关键之举。
一方面，完善师资共享过程评价标准。应利用好过程评价这一“指挥棒”，既要引导教师在师资共享中的价值方向和行为方式，又能约束教师在共享中“搭便车”、形式化等偏差现象。集团师资共享过程评价标准除包括共享人数、频率、分布比例等，还应包括对过程质量的考核与评价维度。在教师交流过程中，将交流教师示范引领作用发挥、薄弱校教师自我学习反思成长等活动纳入评价内容。在集团教师集体教研和备课中，建立对骨干教师指导引领、成员教师讨论参与、活动效果改进体现等评价准则。例如，制定教师集体备课专门考核细则，不仅包括对备课人的考核规定，也包括对其他参与者发言的要求，同时借助AI工具形成记录，既能发挥过程性评价的监督功能，又能提高评价的效率。另外，将师资共享过程考核的结果与集团内各层级主体的履职绩效、评优评先挂钩。对于在师资共享过程中消极怠工、未能履行职责的人员，取消评优评先的资格，以责任倒逼机制促使各主体积极参与并推动师资共享。
另一方面，将教师交流的评价权力转移到流入校。鉴于当前交流教师的人事关系与考核评价权集中于流出校，易引发对交流教师监督乏力的问题。因此，应将交流教师的管理、评价权力由流出校转移到流入校，由流入校校长、教师和学生等对交流教师进行多元评价。同时，集团内部应积极推动教师绩效考核制度统一建设，为交流教师的评价提供制度保障。如果因体制机制问题不能实行统一考核，则先由流入校对交流教师实施考核评价，再将评价结果反馈给教育局。教育局作为监督与协调主体，应责成流出校依据反馈结果严格执行绩效分配与奖励发放事宜，确保教师交流评价活动的公正性与有效性。
（三）明晰管理权责划分，形成师资共享的协同性
集团师资共享作为一种集体行动，需要不同成员校协同共治，如此方能回应多元主体的不同需求。在此过程中，清晰界定集团管理的权力与责任，构成了成员校协同共治的基础性条件。
一是明确不同成员校的权力分配。一方面，集团需要对总校长或核心校校长赋予相对球探足球比分的权力，以便进行管理统筹，更有力地推动集团化办学的实施。如在集团党总支或集团管理委员会中，总校长或核心校校长在共享议程开展、政策制定、政策执行监督等方面具有主导权。另一方面，权力集中需适度。集团总校长或核心校校长并非集权力于一身，其他成员校校长也应具备必要的权力。如集团政策制定的参与权、集团议事决策的表决权与建议权，对集团工作事务的监督权等。通过权力赋予，为成员校搭建合理表达与争取正当需求的有效平台。
二是明晰不同成员校的职责划分。集团师资共享不是核心校的“个人独舞”，而是需要所有成员校的共同努力。因此，需明确规定不同成员校管理者的具体职责和义务，促使其有序发挥自身职能。其一，核心校应发挥示范引领的职责。如利用其优质“智库”资源，与薄弱校共同诊断、探究和改进学校发展问题，重在引导而非代替薄弱校思考和决策。其二，薄弱校在积极吸纳集团优质资源的同时，应自主承担内生发展的职责。薄弱校管理者需主动思考本校长期发展路径，制定契合校情的发展规划，塑造办学特色，实现内涵式发展。同时需激发本校教师变革发展的积极性，培育学校核心竞争力。其三，所有成员校均需承担服务集团整体利益的职责。如开放共享本校的优质特色资源、积极参与集团事务的研讨和管理、积极完成集团组织指派的任务等。
三是加强集团化办学的专业指导。集团化办学管理权责的划分不仅体现在制度规定方面，也体现在实践中丰富、动态、多样的具体情景中，这进一步决定了其管理权责划分的复杂性。因此亟须加强对集团相关管理者的专业指导。在专业指导主体方面，成立包括高校专家、名教育集团校长、教科院研究人员等在内的专家团队，指导集团化办学管理的科学设计与运行。专业指导内容方面，将集团化办学管理分工设计、组织架构、实践中成功经验及典型案例等，纳入培训专题内容。专业指导方式方面，如通过定期举办集团化办学推进会，综合专家诊断、不同集团交流分享经验等方式，汇聚智慧，共同探讨集团化办学管理过程中的困惑与出路。