集团化办学新思考 | 江苏常州的区域路径：元治·协治·自治
作者：
王俊，江苏省常州市教育科学研究院规划办主任
程璇，江苏省常州市第二十四中学课程处主任
2023年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《球探足球比分：构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，要求“完善集团化办学和学区制管理办法及运行机制”。江苏省常州市对基础教育集团化办学的探索始于2007年，在16年的探索历程中，尤其关注运行机制问题，建构了元治、协治、自治为特征的多元治理模式，较好地解决了政府、社会、学校在治理体系中的越位、缺位、虚位等问题。
一、突出政府的“元治”
政府在基础教育集团化办学中起着主导作用，政府的“元治”是多元治理体系中的基本方向，它对“协治”和“自治”起着引领性作用，决定了二者的基本框架。“元治”具体包括将集团化办学作为政策议题、为集团化办学提供制度保障以及为集团化办学协调多方关系。
1. 将集团化办学作为政策议题
从政府的视角看，集团化办学的目的是为了解决区域教育发展不充分、不均衡的问题，以实现基础教育的优质均衡发展。由于小学及初中学段的热门学校目前仍是家长追捧的对象，一些新建的学校、新村中的老学校少有人问津，这就需要各级政府和教育行政部门关注薄弱学校、新建学校和热门优质学校的合理布局，科学制定总体规划。
2011年，常州市教育局印发了第一份集团化办学文件，即《球探足球比分：进一步推进“集团化办学”的意见》，明确了集团化办学的工作目标在于发挥名校带动作用和强化名校社会责任，整合和扩大优质教育资源，提升基础教育整体办学水平。文件明确，由市政府统筹布局教育集团的分布，量质并举，因地制宜选择集团化办学模式，遵循先城区后农村的顺序推进集团化办学等，为常州市基础教育集团化办学的开展搭建了政策框架。
2. 为集团化办学提供制度保障
集团化办学需要资金、编制、干部等方面的保障，这种保障靠集团化学校自身是无法解决的。2018年6月，常州市政府在江苏省内率先出台《常州市政府办公室球探足球比分：进一步推进教育集团化办学的实施意见》，提出拓宽集团化办学领域，加大乡村教育集团化覆盖面，加强薄弱学校集团化办学力度等任务；办学方式要积极探索跨学段集团化办学、跨区域集团化办学，支持社会力量参与集团化办学等；并从优化办学机制层面创新教师编制配备、加大经费投入力度、优化集团治理结构、完善绩效激励制度，等等。这一文件的出台，把常州市基础教育集团化办学推到了前所未有的高度，尤其是强化了集团化办学的保障机制，促进了集团化办学的制度化、规范化发展。2019年3月，中共常州市委组织部、中共常州市委机构编制委员会办公室、常州市人力资源和社会保障局、中共常州市委教育工作委员会联合发布《球探足球比分：创新干部和教师管理机制 推进教育集团化办学的若干意见》，对教育集团内的干部选派、干部考核、干部待遇、教师招聘、师资管理、绩效分配等工作提出了具体指导意见，从机制上提供了强有力的保障。为了进一步保障新建学校的质量，2020年8月，常州市教育局、常州市自然资源和规划局联合发布《球探足球比分：新建学校集团化办学的实施办法》，不断提高基础教育阶段优质教育资源的覆盖率。
3. 为集团化办学协调多方关系
为助力集团化办学，常州市政府还对多方关系进行协调。首先，协调教育集团内核心校校长、成员校校长的关系，以及集团内各校区之间人员互派中涉及的人事关系，以此作为对行政命令的补充，帮助集团营造良好的文化氛围。其次，协调教育集团和教育科研部门的关系。常州市在2018年组建了“集团化办学重大研究”项目组，由常州市教育科学研究院牵头，带动一批学校参与集团化办学问题研究。与此同时，常州市教育局局长领衔成功申报了江苏省教育科学规划重点资助课题，围绕教育集团教师专业发展等六个子课题展开了为期三年的研究，建构了具有区域特色的集团化办学理论体系和实践体系。第三，协调全市教育集团开展经验交流。常州市教育局组织召开集团化办学推进会、经验总结会、成果发布会、集团化办学先进个人和先进集体表彰会等大型活动40余次，促进了区域内集团学校之间、集团校和非集团校之间的交流与互动，不仅激发了学校开展集团化办学的热情，而且使优秀经验得以共享，营造了“抱团发展”的良好局面。
二、扩大社会的“协治”
校外专业人员、学生家长、企业、民办教育的投资方等各类社会力量是基础教育集团化办学的重要主体类型。社会力量的“协治”是多元治理体系中的调适器，它把政府“元治”的要求转化为学校的具体机制，同时又为学校的“自治”提供了有力支持。“协治”体现在董事会进行重大决策、理事会及各类委员会统筹集团各项事务、设置教育发展基金会提供奖励资金等方面。
1. 董事会进行重大决策
常州市基础教育集团化具有多种类型，有名校办民办教育组建教育集团的，如常州市第二十四中学属公办学校，与民办性质的河海实验学校就同属第二十四中学教育集团；也有民办学校作为核心校带动公办学校组建教育集团的，如常州外国语学校是民办性质学校，与常州市经开区中学、常州市新北区滨江中学、常州市钟楼实验中学等组成了常州外国语学校教育集团；再如常州市正衡中学为民办学校，和公办的常州市天宁区雕庄中学、常州市新北区罗溪中学等组成了常州市正衡中学教育集团。这些都是常州市影响力较大的教育集团，办学质量得到了广泛认可。民办要素主要是符合《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2021年）规定的社会组织或者个人，是教育治理中重要的协治力量，具有民办要素的教育集团设有董事会，人员一般7～9人，部分教育集团会允许学校教师购买股份。董事会不参与学校具体事务的管理，其职责主要是对集团学校每年的预算、集团校校长任命、校舍维修、资产变更等重大战略进行决策，为集团学校提供政策和财政支持。董事会也会对集团化办学成效进行评估。
2. 理事会统筹集团各项事务
常州市紧密型的教育集团（主要包括一体化教育集团、委托管理式教育集团、联盟式教育集团）一般都设有理事会，理事会下设学术委员会、教学指导委员会、课程审议委员会、教育教学质量评估委员会、集团专家讲师团、信息技术研究室、教学改革前瞻性项目研究室等，其成员来自各个成员校。理事会一般还包括外聘专家、专业人员等。如河海实验小学教育集团理事会中就有河海大学的专业人员，他们作为信息技术研究室成员，为河海实验小学的科技教育提供咨询和指导服务。不仅如此，河海大学和河海实验小学还建立了U-S合作关系，河海大学相关人员参与到集团理事会及各类委员会的联席会议中，听取各委员会对前阶段工作的总结，提出对办学困惑的思考与解决办法，为教育集团各项工作的有序推进提供了重要支持。
3. 设置教育发展基金会
常州市各界社会力量关注基础教育事业的发展，热心捐资助学，设置了不同层次的教育发展基金会。除此之外，热心捐助的企业、基层政府等也会有一定的资金投入到集团化办学中。因此，教育集团会根据教育发展基金会提供的奖励额度，研制出经基金会审核认同的奖励办法，奖励集团内部组织与个人。例如：围绕集团内各学校开展的项目设置优秀项目奖，引导每个项目进行规范设计、有效推进、取得成果，从项目文本、项目活动过程、项目成效等方面进行评估，评选出优秀的项目并给予一定奖励。再如：围绕集团内不同学校的学科组，设置集团优秀学科组的评选项目，鼓励集团内全体教师不断提升专业素养，营造人人参与的良好氛围。此外，还有集团优秀管理团队、优秀个人等评比。社会力量尽管不参与具体奖励办法的制定，但奖励资金由他们提供，奖励机制需接受他们的监督，这是社会力量参与集团治理的重要方式。
三、强化学校的“自治”
集团学校在基础教育集团化办学中是主体。学校的“自治”是多元治理体系中的基础，是“元治”和“协治”的载体。学校“自治”包括构建互动有序的运行体系、建构集团内部管理协调机制、推进教师流动发展机制、强化集团办学评价机制。
1. 构建互动有序的运行体系
集团内部治理是核心校、成员校共同治理的过程，在此过程中，需要形成条块并举、统分结合的运行体系，构建“自上而下”和“自下而上”相结合的互动有序的体系。“自上而下”运行体系主要是通过制度设计、政策执行等方式推进集团化办学，使治理机制始终为促进优质均衡发展、提升集团整体办学质量战略服务。“自下而上”运行体系则是依靠教育集团分管部门的力量，在实践中充分发挥各成员校的自主权，探索行之有效的治理机制。
以常州市第二十四中学教育集团为例，集团经过不断尝试，形成了核心层、连接层、执行层三级运行体系。核心层主要是教育集团理事会，秉承公平公正原则，以维护各成员校的根本利益、推进各成员校发展为出发点，主要负责集团发展的顶层设计和政策决策；连接层主要负责连接核心层和执行层，由各成员校校长或执行校长构成，通过定期参加联席会议向执行层传达核心层的各项决定，协调部署相关工作；执行层由集团各成员校办公室、德育处、课程处、教师发展处、总务后勤处等部门组成，具体落实各项分管工作，及时反馈结果与问题。
2. 重视课程建设互通机制
课程建设是影响集团化办学质量的关键要素。在集团课程建设的过程中，集团校一是抓好集团整体课程规划，明晰集团课程愿景，注重同一性与多样性的兼容，在聆听各成员校声音、民主协商的氛围中，制定集团课程纲要，确保课程在规划、设计、实施与评估上的一致性。二是抓好课程实施质量，尤其是课堂教学质量，教育集团通过定期开展聚焦课堂教学质量提升的主题活动，持续推进教学改革，努力营造“校校有教学改革项目，人人参与教学研究”的良好氛围。三是抓好各成员校课程规划和课程管理能力建设，打造各成员校的课程研发团队和课程实施监督团队。四是抓好课程共建共享机制，促进集团成员校共享集团内名校品牌和各成员校教育资源，协同开展课程教学研究，这一制度旨在让成员校之间互通有无实现课程资源的最大化利用。如常州市第二十四中学教育集团核心校引入成员校常州市兰陵中学的书法校本课程，同时也向成员校输出科创校本课程，形成了资源共建共享机制。
3. 推进教师流动发展机制
推进教师在教育集团内的流动，能实现教育资源的均衡配置，推动区域教育优质均衡发展。常州市基础教育各集团学校积极探索构建了多样化的教师流动机制和研训机制，盘活了集团教师资源，提升了教师整体水平，实现了教育集团的品质发展。
完善了教师流动操作程序。教师流动需要配套严格、缜密的操作程序，对流动对象、流动区域、流入学校、流动期限、福利待遇等都有具体而明确的规定，从而确保教师流动机制在运作过程中的公平性。集团内的教师流动分为柔性流动和刚性流动。柔性流动指鼓励优秀教师在集团内跨校兼课、微课程送课、结对交流等；刚性流动指根据集团各校的师资需求，按照一定规则，组织相关学科的教师定期在集团内轮岗，达到集团内人力资源较为均衡的状态。无论采取哪种形式，人员的组织人事关系不做变动，特别是在实际推进教师流动时，都会事先收集并高度重视教师本人的流动意向，从而最大化实现教师个人价值和社会价值。
完善了教师流动激励机制。常州市各教育集团在评优评先、职称评定、绩效考核等方面，突出教师流动导向，在集团内流动的教师可以根据交流年段获得额外加分，优先推荐，多劳多得。同时，有些教育集团会定期召开集团表彰大会，宣传典型，促进教师内部交流。例如：常州市新北区龙虎塘街道中心幼儿园教育集团在实行教师流动走班机制时，前期充分调研集团内每一位教师的兴趣特长，让其在擅长的领域深入研究，然后在集团内推行柔性流动，园际联合开发课程，以实现教育教学经验的分享、推广和创新；部分课程需匹配相对应的材料，如古筝、鼓号，此类课程是跟着教师流动的，教师到哪个园区，哪个园区就开该课程，并把相应材料带至该园区；教育集团分管部门会根据课程参与教师人数进行以月为单位的经费发放，实现多劳多得，激励教师不断提升课程实施质量。
4. 强化集团办学评价机制
常州市各集团学校建立教育集团学业质量管理监控、反馈机制，完善学生学业发展质量评价标准，强化过程性评价和发展性评价，定期发布质量监测报告。常州市在实施集团化办学质量监测过程中，尊重集团内各校之间的差异，开展同中求异的考核评价，如在学业水平评价方面，教育集团核心校提供一份样卷，各成员校可依据学校学情自行修改具体指标；在教师绩效考核方面，教育集团核心校出台一份指导意见，各成员校可依据本校实际情况自行修订，确立具体实施方案，从而保证了集团内各成员校既有共性又有个性地发展。