高书国：建设教育强国背景下中国高中教育的功能转型与系统跃升

强国必先强教，教育强则国强。2023年5月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第五次集体学习时明确指出：“从教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变，必须以改革创新为动力。”2025年1月，中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《纲要》）指出：“基础教育普及水平和质量稳居世界前列”“统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，加快扩大资源供给”。系统跃升是一种全局性、战略性和整体性的变革、发展和提升，表现为从教育理念、教育体系、教育制度和发展模式的制度性变革和整体性提升，体现了从教育大国迈向教育强国的战略需求、战略自觉和战略智慧。

高中教育是现代化教育体系的“中腰”，是培养现代化劳动者和创新人才的中坚力量，建设高质量教育体系必须将普通高中教育高质量发展作为重要环节。教育体系与功能的演变、转型与提升是实现从教育大国到教育强国转变的关键所在。《中国教育现代化2035》提出到2035年高中阶段毛入学率达到97%的重要指标。2019年6月，《国务院办公厅球探足球比分：新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》（简称《指导意见》）明确指出：“普通高中教育是国民教育体系的重要组成部分，在人才培养中起着承上启下的关键作用。办好普通高中教育，对于巩固义务教育普及成果、增强高等教育发展后劲、进一步提高国民整体素质具有重要意义。”推进高中教育综合改革和系统变革，加快高中教育功能转型和系统提升，是实现基础教育水平和质量稳居世界前列的战略之举。

教育功能演变是一个政治、经济、文化和人口等多要素相互作用的系统过程。1905年，清政府颁布新学制，在全国推广小学堂、中学堂、高等学堂和大学堂。当时所谓“高等学堂”大体相当于现代意义上的高中学校。1949年新中国成立以来，普通高中教育发展大体经历了以乡村地区为重点的大众式、以快出人才为导向的精英化和以高质量发展为目标的全面普及三个阶段。

新中国成立的1949年，百废待兴、百业待举。1951年3月，中华人民共和国教育部在北京召开第一次全国中等教育会议，教育部部长马叙伦在《球探足球比分：1950年全国教育工作总结和1951年全国教育工作的方针和任务的报告》中提出，“中等学校招生时，应按地区分别规定吸收工农子女的名额比例”，同时提出“普遍创办工农速成中学，把工农干部培养成知识分子”，这“从学制上确立了工农成人教育在人民教育中的地位”，由此开启了新中国大众式高中教育的浪潮。

1952年3月，教育部颁布《中学暂行规程（草案）》提出在中学设置和领导方面要注重“统一领导”，并规定：“中学由省、市文教厅、局遵照中央和大行政区的规定实行统一领导。”1954年发布的《中央人民政府政务院球探足球比分：改进和发展中学教育的指示》明确提出，“按照统一领导，分级管理的原则，省辖市内的中学由省辖市管理，县（市）内的中学亦应逐步做到由县（市）管理”，并明确提出中学教育在为高等教育提供合格学生和为国家生产建设提供新生力量的“双重任务”。第一次在教育领域提出“统一领导、分级管理”的教育政策。全国中学招生规划持续扩大，到1953年，全国普通中学在校生的工农子女和其他劳动人民子女，已经超过71%。

1958年，中共中央、国务院发布《球探足球比分：教育事业管理权力下放问题的规定》指出，根据中央集权和地方分权的原则，“加强了地方政府对教育事业的领导管理，扩大了地方管理教育权限。”由于1958年“大跃进”的影响，基础教育没有完成形成实质上的分级管理体制。1963年3月23日中共中央印发《全日制中学暂行工作条例（草案）》规定：“国家举办的全日制中学实行分级管理……全日制高级中学和完全中学一般由省、市、自治区教育厅、局管理，也可以委托所在的专区（市）或县（市）教育行政部门管理。”由此确立了全日制高中省（自治区、直辖市）级管理体制。

从1966年开始的“文化大革命”十年期间，基本恢复了“文革”前实行的统一领导、分级管理的教育行政体制，普通高中教育发展出现一个小的高潮。从1971年至1977年，高中学校从14161所增至64903所，增长率为358.32%（见表1）。高中在校生规模大幅增加，城市地区初步实现了“普及化”的高中教育。整体提升了中国人力资源开展水平，为改革开放后经济社会发展提升了大规模、较高素质的劳动大军。

1978年党的十一届三中全会召开，开启了改革开放的序幕，中国进入了以社会主义现代化建设为主要任务的新时代。以多出人才、快出人才为导向，以重点建设为标志，人力、物力、财力集中化为手段，高中教育的发展重点由农村转城市，由大众化的普及教育转向精英化的高中教育。1978年全国教育工作会议提出改革中等教育结构，普通中学进入结构调整和改革时期。全国普通高中学校从1978年的49215所减少到1981年的24447所，学校数下降率为44.54%；其中城市地区从7106所减少到6069所，下降率为14.59%；县镇地区从6106所减少到5951所，下降率为1.36%；农村地区从36003所减少到12427所，下降率为65.48%，面向农村地区以大众化为方向的普通高中教育逐步被以升学为导向的精英教育所替代。

1980—1981年，教育部提出“充实加强小学，整顿提高初中，调整改革高中，大力发展职业教育，努力办好重点中学”的工作方针，普通高中出现大幅调整和撤并（见表2）。在此背景下，“1981年全国普通中学同发展最高的1977年相比，学校数减少94550所，减少了47%，其中高中减少40456所，减少了62.3%”。

1992年2月，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》提出：“大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育。”第一次提出“普通高中的办学体制和办学模式要多样化”。1994年，《国务院球探足球比分：〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》要求，“到2000年普通高中在校生要达到850万左右，每个县要面向全县重点办好一所中学。全国重点建设1000所左右实验性、示范性的高中”。各地积极开展示范性高中建设，办学条件、师资水平和教育质量明显提升。2005年，中国高中阶段教育规模首度超过4000万，达到了4030万，高中阶段毛入学率也首次突破50%，特别是中西部地区普通高中在校生快速增长，2000—2009年间增幅分别达到112%和141%。

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求。”2012年，我国高中阶段教育普及水平实现了85%，进入高中阶段教育普及化发展新阶段，确立了中国高中教育发展的重要里程碑。

2012年起，高中阶段教育发展进入一个稳定健康的发展时期。《教育部等四部门球探足球比分：印发〈高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）〉的通知》提出：“到2020年，全国普及高中阶段教育，适应初中毕业生接受良好高中阶段教育的需求。全国、各省（区、市）毛入学率均达到90%以上，中西部贫困地区毛入学率显著提升”。2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》确立了到2035年高中阶段毛入学率达到97%的战略目标。2023年，高中阶段在校生规模上升为4541.63万。中国成为高中教育第一大国，为提升人力资源开发层次、实现从人力资源大国向人力资源强国转变作出实质性的贡献。

《纲要》提出，高中教育完成率从2023年的81.6%提升到2035年的92%。以中国教育高质量发展为契机，探索高中教育发展的新形态和新模式，高中阶段教育整体进入高质量发展的新时代。

１.功能定位问题：单一使命造成一般高中学校生存困顿

普通高中划分为省级重点、市级重点、县（区）级重点和一般学校，以升学为单一使命的办学模式和以层层筛选为手段的竞争机制，在选择人才与普及教育之间呈现失衡状态，导致了大批非重点普通高中学校生源质量下降、声誉下降、生存困难，使得非重点普通高中由于重点高校的录取率低而成为所谓“失败学校”的代名词，有大批的学生戴着“失败者”的帽子走向社会。

2. 区域布局问题：县域高中教育资源短缺和布局失当

人口大省和人口大县高中教育布局严重失衡，优质高中教育资源相对短缺，学生入学竞争压力巨大。学龄人口排浪式出现峰值，高中教育缺乏与人口变化相适应的资源配置机制。民族地区、贫困地区和偏远地区高中学校布局短缺。县域之间高中学校发展水平存在巨大差异，进一步扩大了区域经济社会发展不平衡性。

3. 发展生态问题：无序竞争导致高中发展环境长期恶化

重点高中学校之间的生源竞争、资源竞争、师源竞争和宣传竞争持续激烈，特别是头部重点学校在办学条件、经费投入、师资水平和行政支持等方向拥有不可复制的优势。县域一般的普通高中因生源偏差、师源一般和资源短缺，导致办学困难、生存艰难、发展无望，导致一般的普通高中和职业中学长期处于生存困境之中。

4. 战略转型问题：普及化时代高中教育发展模式面临挑战

未来十年高中阶段教育面临学位供给和质量提升的双重压力。普通高中多样化特色化发展格局的总体思路、发展模式、转型方式尚在探索和形成，高中多样化模式与道路探索步履艰难。2019年《国务院办公厅球探足球比分：新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》提出到2022年“普通高中多样化有特色发展的格局基本形成”的目标尚未实现。更为重要的是在工业化时代向智能化时代转型的关键时期，加快高中教育改革，推动高中教育功能转型和系统跃升迫在眉睫。

从教育大国到教育强国需要系统性的跃升和质变，从高中教育大国到高中教育强国同样需要系统的跃升和质变。高中阶段教育作为现代化教育体系的“中腰”，是高质量教育体系建设的关键枢纽，对基础教育发挥着不可替代的引领带动作用。

思政引领力是中国特色社会主义教育强国的首要特征。高中学生是人生观、价值观和世界观形成的关键时期。要教育引导好高中学生更加积极主动地适应社会需求，树立远大理想，提高品德修养，增强责任意识，培养创新精神，提升综合素质，促进学生个性发展和全面发展，进一步发挥好高中教育在“全面构建固本铸魂的思想政治体系”的中坚支撑作用，提升思想政治教育的水平和质量，培养一代又一代德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

《纲要》提出，全面构建“公平优质的基础教育体系”。从义务教育基本公平到优质公平，再到基础教育公平优质，是中国基础教育重要的系统性跃升。《中国教育现代化2035》强调，“发展中国特色世界先进水平的优质教育”“高中阶段教育普及与完成水平进入世界先进行列”。《纲要》更加明确提出：“提升公共服务质量和水平，提升普惠性、可及性、便捷性。推进高中阶段教育纳入公共教育服务体系，是中国基础教育制度的重大变革，是高中阶段教育发展的质变和跃升，对于构建高质量教育体系，整个基础教育体系特别是高中阶段教育实现公平优质，实现中国“基础教育普及水平和质量稳居世界前列”具有十分重大的战略意义和长远影响，是中国高中阶段教育发展迈上新台阶的重要标志。

高中阶段是人生观、世界观和价值观形成的关键期，是创造性思维、批判性思维等学术能力培养的成长期，是生活能力、实践能力和技术技能的重要形成期。高中学校要为学生创新能力培养和成长创设一种开放、包容且富有挑战性的环境，鼓励积极思维、主动探索和自主思考，努力在高中阶段培养一批有志于从事基础科学研究的“潜在科学家”。要整体设计高中阶段课程，运用项目式学习、跨学科学习、研究性学习和参与式学习等多种方式，培养学生的创新意识和创新能力，让创新成为一种能力、一种习惯和一种文化。

高质量发展是中国基础教育发展的时代主题，从义务教育基本均衡到优质均衡，再到高中阶段教育高质量发展，是实现中国基础教育水平和质量稳居世界前列目标的进程表和路线图。面对区域高中教育发展不均衡、水平与质量差距大的问题，面对普通高中学生创新能力和实践能力不强的问题，面对职业学校学生基础知识薄弱和可持续发展能力弱的问题，需要从总体战略、系统规划、投资水平、课程改革、课堂教学和教师队伍建设诸多方面改进提升，提升高中阶段教育水平和培养质量，使高中阶段办学水平和教育竞争力进入世界第一方阵，推进中国基础教育水平和质量稳居世界前列。

终身学习是信息化智能化社会人类生存、生活、生产所必备的能力，高中毕业水平是形成终身学习能力和习惯的关键所在。普通高中要更加重视通识教育和科学教育，让学生具有较强的创新思维和拓展能力。职业中学毕业的学生则更加具备技术技能和实践能力，表现出更强的适应能力和专业竞争力。

人民群众始终是教育高质量发展最重要的参与者、贡献者和受益者，坚持以人民为中心、办好人民满意的教育，始终是中国特色社会主义教育的出发点和落脚点。高中教育的区域差异、学校差距和学生发展水平差距依然比较大。实现高中教育的公平优质发展是衡量一个地区教育高质量发展的重要标杆；促进县域高中水平和质量提升，实现从有高中上到上好高中的根本转变是提升人民群众教育满意度的新的重要尺度。

基础教育管理体制是一个持续演进和变革的过程。从20世纪90年代初，我国建立起“以县为主”的义务教育管理体制，充分发挥了地方政府在扫除文盲和普及九年义务教育的积极性和创造性。以县为主是中国基础教育现代化制度创新的标志。

今日之中国，基础教育进入高质量发展的新时代，从一个教育大国迈向教育强国需要系统性质变和跃升。《纲要》明确指出：“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”“系统推进市域高中阶段学校多样化发展，加快扩大普通高中资源供给”。从以县为主的义务教育管理体制到“市县结合”的基础教育管理体系，是中国教育管理体制的重大变革，是一个现代化教育体系的系统质变和跃升，有利于在更大范围建立更加公平、更加均衡、更高质量的世界一流的基础教育。

尽管中国高中阶段教育毛入学率已经比较高，但是其办学理念和发展模式依然是以“选拔”为核心目标和“大工业批量化生产”为培养模式。普通高中的功能主要体现在选拔优秀学生方面，其他的社会功能被忽视、被淡化、被否定。从这个意义上说，中国高中教育尚处于一种“精英”模式，尚没有形成以“普及-普惠-普通”为标志的普及化高中教育发展模式。从传统的“精英化高中”模式转向普及化高中模式，需要各级政府、教育行政部门特别是普通高中学校从教育观念、办学模式和培养模式等方面发生系统性质变和跃升，即普通高中应该具有更强的基础性、公共性、优质化和多样化的典型特征。

高中阶段教育录取的前提是中考成绩，根据中考成绩的高低，学生分别进入普通高中或中等职业学校学习。符合普通高中录取的学生又因分数的高低分别进入省级重点、市级重点或区（县）重点普通高中，最后是一般普通高中。未来高中阶段教育应该从传统的普通高中和职业中学的二元分类，向多样化、特色化和综合化方向发展。随着普通高中培养能力提升和高中学龄人口高峰过去，可以逐步从初中分流逐步推进并实施高中后分流的制度体系。

现代社会是一个开放、多元和多样化的社会，生存方式、生活方式和生产方式多元开放，社会对于人才的需求的丰富性和多样性不断增长。未来普通高中学校要从以升学为单一导向的功能设计，向多样化和综合性方面变革，主动积极地适应社会生产、生活及人的发展个性化需求。地方政府、校长教师和家长学生要建立更加公平、包容和多样化的教育价值观，尊重个体差异、个性差异和成长差异，为学生提供更加丰富的教育资源、更加多样的课程和更加灵活的学习方式，培养创新思维和解决问题的能力，培养学生的兴趣和特长，促进学生个性发展和全面发展。

普通高中战略转型与系统跃升是构建高质量教育体系、建设教育强国的一项重要的系统工程。高中教育体系系统跃升的基本思路是以《纲要》为引领，以基础教育普及水平和质量稳居世界前列为目标，构建与人口布局相适应，以提升人口素质为手段，建立与现代化教育体系相适应的世界一流的高中教育体系，推进高中教育高质量发展，实现基础教育水平和质量稳居世界前列的战略目标。

普及背景下的高中阶段教育的公共性日益增强。高中教育是基础教育的重要组成部分，是现代化教育体系中承上启下的教育形态，是连接义务教育和高等教育的重要纽带。高中阶段教育作为学生向高等教育及职场过渡的关键阶段，是实现基础教育高质量发展的基本保障。

基础教育是高质量教育体系的基座，教育强国的基石和人民富裕的基础。将普通高中纳入国家教育优质均衡基本公共服务体系之中，是普通高中教育发展的一个重要的制度性跃升。要持续“扩大优质高中资源……推动普通高中多样化发展。建设一批具有科技、人文、外语、体育、艺术等方面特色的普通高中，积极发展综合高中”。立足高中教育的基础性作用，强化高中教育的公共性功能，体现出球探足球比分公益性、普及性和普惠性特点，为提升全民科学文化素质、建设教育强国提供支撑力量。

大体而言，高中阶段学龄人口占人口总量的4%左右。以县域内人口规模为基数，原则上5万人设立一所普通高中学校，实现高中学校合理布局和适度均衡。按照《纲要》球探足球比分：“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”的要求，在“十五五”期间整体完成全国范围内新一轮高中学校建设规划，为实现高中阶段教育高质量发展奠定物质条件。

高中办学条件更加体现标准化和规范性。《指导意见》提出“修订普通高中学校建设标准和装备配备标准，继续实施教育基础薄弱县普通高中建设项目，加大普通高中改造计划实施力度”。各级政府要加大普通高中改造计划实施力度，进一步改善县中办学条件，推进县中教育质量整体提升，加快学校之间缩小水平和质量差距。高度关注和支持民族地区和偏远地区高中学校建设，大力发展民族地区高中教育，提升教育服务人口发展和经济建设的能力及水平。高标准落实《纲要》球探足球比分：“深入实施县域普通高中振兴计划”，让民族地区学生享受高水平高质量的高中阶段教育，有真才实学、有一技术之长，更好地服务于国家建设、区域发展、家乡富裕和人民安康幸福。

数字化、网络化和智能化是教育现代化的战略选择和必然趋势。未来十年，要重点加强国家高中教育平台建设，提升高中阶段学校数字化、网络化和智能化水平。更为重要的是，要打造一批具有针对性、引领性、前沿性的精品课程及网络课程。积极推动特色高中、特色课程基地建设，初步建立起全区共建共享普通高中精品课程群及精品课程资源库。改进和提升课堂教学质量，提高课堂教学效率，培养学生学习能力，促进学生系统掌握各学科基础知识、基本技能、基本方法，培养适应终身发展和社会发展的能力。

为实现高中教育综合化、多样化和特色化的办学目标，一是办好一大批高水平高质量的优质普通高中，科技高中和人文高中“双轨并进”，为高等学校提供最优质的生源，促进学术强国建设；二是办好一批高水平高技能的优质职业中学，锚定技能强国建设，培养支撑制造业强国建设的能工巧匠、大国工匠和大国技师；三是办好一批高水平普职融通的综合高中学校，为学生终身学习和职业发展搭建“立交桥”，培养具备学术潜质和技能潜质的“双优人才”；四是办好一批高水平优质化的特色高中学校，举办好体育高中、艺术高中、职业高中、技术高中和农业高中，促进和实现学生多样化发展和个性化成长；五是办好一批高水平优质化的民办高中学校，鼓励民办高中从国家和学生发展的长远出发，发挥体制机制优势，举办具有世界一流水平的优质高中学校，真正形成普通高中多样化有特色发展的新格局。